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【本级解读】《中国司法》刊发:山东省监狱管理局局长王立军:山东监狱法治建设调研报告
时间:2019-12-31

2019年第12期《中国司法》》刊发:山东省监狱管理局局长王立军:山东监狱法治建设调研报告


 

监狱是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。加强监狱法治建设,对于完善中国特色社会主义监狱制度,充分发挥监狱职能作用,提高监狱治理能力和水平有着重要而深远的历史和现实意义。山东监狱系统结合“不忘初心、牢记使命”主题教育,组成课题组,深入基层监狱和罪犯改造现场开展驻在式调研,了解真实情况,掌握第一手资料。多次召开座谈会,听取意见,进行问卷调查,并在一定范围内开展研讨,对全省监狱法治建设情况进行了宏观统计分析。在此基础上,提出了加强监狱法治建设的意见建议,探索法治监狱建设示范创建路径。

一、山东监狱法治建设现状

近年来,山东监狱系统始终把法治建设摆在整体工作的重要位置来抓,提高政治站位,聚焦主业主责,突出加强党对监狱法治建设工作的领导,围绕党的建设、执法管理、罪犯改造、队伍建设、综合保障等方面,抓牢制度规定的制定、实施、监督、制约等法治保障关键环节,持续深化正规化、标准化、规范化创建,监狱法治建设取得一定成效。

(一)良好法治生态逐步形成。山东省监狱管理局党委带头尊法学法守法用法,坚持依法履职,制定了《党委工作规则》《党委会议议事决策规则》《局长办公会议议事决策规则》等规范性文件,把专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序纳入决策过程,确保依法、科学、民主决策。各监狱党委高度重视法治工作,将其列入重要议事日程,坚持集体学法制度,强化依法治监举措,做到法无授权不可为、法定责任必须为。全省监狱系统依法行政、依法办事意识明显增强,运用法治思维、法治方式解决重大、疑难、复杂问题的能力得到提升。加强公职律师队伍建设,外聘律师担任法律顾问,注重发挥专业法律工作人员作用,特别是在合同管理、纠纷处置、招标管理等工作中强化法治介入。完善监区一线干警执法规范,不断提高依法执法水平。

(二)主要业务制度体系基本建立。近年来,山东监狱系统不断加强制度体系建设,狱政管理、刑罚执行、生活卫生、狱内侦查、教育改造、劳动改造、监狱建设、信息化建设等主要业务范围的制度基本建立。建立规范性文件合法性审查制度,对制定的规范性文件都要进行合法性审查,对2011至2015年制定发布的121件规范性文件进行全面清理,形成制度汇编。如,制订了《山东监狱狱政管理工作标准》,推进狱政管理规范化、标准化建设。制订了全省监狱系统防范化解重大风险总体工作方案(试行)》及关于加强突发监管安全事件应急处置工作的指导意见、山东监狱系统突发公共卫生事件应急预案、山东省监狱管理局生产安全事故综合应急预案、全省监狱系统舆情监测及应对工作方案(试行)、山东省监狱管理局网络安全应急响应预案、山东省监狱管理局突发事件新闻发布应急预案、省属监狱系统重大信访事项应急处置预案等7个预案,提高应对风险能力,完善相关制度体系。组织各监狱汇编监狱执法工作标准,协调公安机关、检察机关、法院等部门统一规范57种执法文书。

(三)执法规范化程度进一步提升。山东省监狱管理局深化政务公开、狱务公开,建立门户网站并及时公开罪犯暂予监外执行决定书等事项。刑罚执行方面,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制最大限度实现法律效果、政治效果与社会效果的统一。近五年,依法办理减刑假释10万余件、暂予监外执行1000余件,没有发现违法违规行为。成立山东省监狱管理局国家刑事赔偿复议委员会,对国家刑事赔偿复议案件进行审理并出具复议决定书。涉诉案件积极出庭质证,4起案件胜诉,做到了“案结事了、定纷止争”。

(四)干警法律素养不断提高。目前,山东省直监狱系统干警中法律专业比例达到31.5%,取得法律职业资格的干警近200人有公职律师80余名,已形成一套较为成熟的公职律师制度体系,先后参与了劳教制度改革、监狱退出煤矿高危行业、重大信访案件处理、《监狱法》修订调研、诉讼案件办理、规范性文件和重要决策事项合法性审查等工作,为依法履行监狱职能提供了高效优质的法律服务。组织举办省直监狱系统法制工作能力提升培训班,以学习《宪法》为核心,以与监狱执法业务关系密切的法律法规为重点,组织全员法律知识培训,选派人员参加高端法律实务培训10余次,干警法律素质不断提高。

二、监狱法治建设存在的不足

(一)法治观念树立得还不牢固。决策的法治化程度还不够高,决策还没有全领域、全过程纳入法治化,加快建设法治监狱的紧迫感不强,没有制定统一的法治监狱建设标准,法治监狱示范创建工作推进不快,制度文件制定及重大合同签订合法性审查还不充分。个别领导干部和部分干警职工法治观念不够强,工作中存在靠主观、靠经验做决断的现象。

(二)制度标准还不够健全完善。监狱领域相关法律、法规、制度还不健全,一些制度和标准需要修订完善,还有一些制度没有制定出台,存在缺失、空白。就山东监狱而言,缺少对干警依法履职的保护制度,对违规违纪、恶意抗改罪犯的惩罚惩戒制度有待完善。没有制定全省统一的刑罚执行标准,导致各地执行存在一定的差异性,等等。

(三)执法模式和内部运行规则还不够明晰。如,监狱系统缺少教科书式监狱人民警察执法规范。再如,监狱系统全过程执法证据留存、证据保全不到位,缺乏相应的检查取证设备和手段。又如,罪犯死亡处理的相关规定不够明确,操作性还不强,罪犯死亡处理成为困扰监狱执法工作的一个突出问题。还如,罪犯履行缴纳罚金的规定不够明确具体,各地执行起来存在不一致的情况,等等。

(四)执法监督尚不到位。监狱系统内部监督还不够高效、及时、到位,省监狱局对监狱的执法监督多是依靠查阅资料、听取工作汇报、现场抽查等方式进行,日常执法监督多依靠监狱本身,监督效能有限。外部监督力度不足,监督效果不明显。人大、政协、社会监督多是随机性的,没有形成制度化、常态化工作机制。检察机关对监狱执法监督近年来不断加强,但多为事后监督,且检察机关对监狱执法监督的范围、内容、标准以及方式、方法还不够明确,没有统一的制度规定,大都由检察机关自行确定,具有一定局限性。

(五)考核评估体系还不够科学。目前,监狱系统执法考核评估制度不健全,对执法工作运行全过程缺乏一套行之有效的考核评估体系。考核工作仅在每年进行的综合考核中进行,考核评估机制不够规范,考核内容缺少量化指标,考核方法比较单一。对基层一线执法干警的考核也不够科学,缺乏一套全国性的科学有效的监狱干警依法履职考核办法。

(六)法律专业人才队伍较为薄弱。目前,全国绝大多数监狱还没有设立独立的法制工作机构,专业人员不足,职责不清晰。从山东看,省监狱管理局设置了法规科,但各监狱法制工作部门没有单独设置,有的挂靠在办公室,有的挂靠在企业管理科,有的挂靠在审计科,工作人员多是公职律师兼任,个别监狱甚至连兼职法制工作人员也没有。尽管多数监狱有外聘法律顾问,但多是在遇到诉讼案件或法律纠纷时才找他们,法律顾问未能常态化提供法律服务。有法律实践经验的干警比例不高,数量和质量都还不适应新时代法治工作需要。

三、山东监狱系统加强法治建设的思路、措施和建议

(一)总体思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记关于全面依法治国重要论述和中国特色社会主义法治理论,按照“法治国家、法治政府、法治社会一体建设,依法治国、执法执政、依法行政共同推进”总要求,认真贯彻落实党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定坚持党对监狱工作的绝对领导,以加强党的政治建设为统领,围绕依法治监这个中心,把握好谋求监狱工作高水平安全、监狱事业高质量发展两个基点,处理好继承与发展、执法和行刑、治理与管理三个关系,制定法治监狱建设标准,在全省监狱系统开展法治监狱建设示范创建,确保将监狱机关和监狱工作全业务领域纳入法治轨道,以法治化的思维、路径、机制、方法推进依法治监,自觉主动融入法治国家、法治政府、法治社会建设,形成开放的法治格局,努力将新时代监狱工作所必需的法治要素、法治条件、法治环境等事项谋划详尽、准备充分、布设到位。

(二)推进措施

法治监狱建设是全面依法治国实践的有机组成部分。加强监狱法治建设,对于全省监狱系统应对面临的重大风险挑战,破解困难问题,驾驭复杂局面,推进新时代监狱工作高质量发展,具有重大而深远的意义。必须把加强监狱法治建设贯穿于监狱工作全领域、全过程,在具体实践中构建“五个体系”,强化监狱法治保障。

1.构建执法标准制度体系。做好规章制度的立、改、废、释,构建系统完备、科学规范、运行有效的监狱执法标准制度体系。目标是,通过制订、修改、完善、汇编涉及监狱主要业务及各方面工作的执法依据,形成统一的执法规范汇编。包括监狱安全、罪犯改造、刑罚执行、劳动管理、队伍管理、行政办公及综合保障等方面。同时,将罪犯行为规范、权利义务等对罪犯各方面的管理要求分门别类整理汇编成册,促使监狱各方面制度更加成熟定型,为监狱各项工作开展提供有力法治保障。一是强化制度制定的统一性。建议在全国监狱系统范围内制定出台统一的制度,对于监狱工作执法类别、职权、条件、程序、责任、奖惩等规定进行统一规范,避免制度多头出台、多头解释,防止各地在制度依据、执行流程、效能评价上各行其是、千变万化。二是强化制度制定的科学性。建立制定制度的总体规划,完善调研、征询、论证、评估、审批等系列制度,没有规划不立制,没有必要不立制。制定制度伊始,开展可行性调研;制度制定过程中,征询专家意见,广泛征求有关部门、干警职工、广大群众意见;制度试行期间,开展可操作性评估和效能评价。上级机关负责审批下级制定的制度,保证制度规定符合时代要求和工作需要。三是强化制度制定的规范性。开展制度制定合法性审查,重点审查制度制定的依据是否合法,制度制定的主体是否适格,制度所规范的事项是否清晰,制度赋予的权责利是否明确、合规,制度设定的流程是否合理、高效等,确保制定的制度规范精准。

2.构建执法权力运行体系。一是建立科学民主决策机制。把调查研究、专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查、集体研究讨论、会议决定确定为省监狱管理局和各监狱重要决策的必经程序,提高决策的科学化、民主化水平。确定重要决策的议定范围、工作程序,应当纳入决策的事项必须提交决策。前置重要决策合法性审查程序,合法性审查不通过的不决策。建立健全重要决策责任倒查机制和终身追责制度,将决策责任落到实处。二是建立依法严格执行机制。通过逐级分解,建立监狱执法权责清单,将省监狱管理局、各监狱、各处(科)室部门、各岗位的执法权责设定清楚,规范干警执法行为模式,减少自由裁量权,在全系统建立统一、规范的执法实体制度和程序规定。落实执法全过程记录制度,做到执法全过程留痕,各项证据得到妥善保全。三是建立动态高效管理机制。严格按照规定设置监狱组织机构,探索“小三定”模式,在职权范围内分门别类定权、定责、定岗,推进机构、职能、责任、岗位、程序规范化、精细化,实现职权法定、岗责适配、人岗相宜,确保机构与人员、权限与职责、程序与实体的规范运行。

3.构建执法效能监督体系。一是拓展监督方式。主动接受检察机关监督、指导监狱重大、疑难执法事项,从事后监督转变为事前、事中监督。主动邀请人大代表、政协委员和社会各界代表对监狱执法环境、执法条件、执法过程进行监督,提升社会公信力。主动对接主流媒体,采访、报道监狱公正、文明执法工作,强化正面宣传,发挥舆论监督作用。二是优化监督机制。健全审查、审计、巡察、督察“四位一体”的内部监督机制,建立法治审查制度,不间断开展执法工作检查,强化权力监督的源头治理。完善监狱系统主要负责人离任审计、经济责任审计、审计监察等制度,健全政治巡察、专项督察、警务督察制度,从权力运行、效能评价等方面确保执法行为的合法性。三是强化监督问责。在监狱系统用好监督执纪“四种形态”特别是第一种形态,对出现违规苗头的,及时进行提醒;对已经违规但情节极其轻微的,进行诫勉谈话,及时告诫;对违法违规情节达到纪律处分程度的,按规定进行纪律处分;对违法违规情节严重的,坚决严厉查办,依法惩处。

4.构建法治建设考评体系。一是科学制定执法考核标准。考核标准要以法治监狱建设总体目标为导向,制定符合实际、针对性强的考核指标,不能简单用一个共性指标来评价,要实现考核指标的类别化、精细化、科学化,实现考核制度公平公正。同时,考核内容和流程要公开,实现考核过程民主、透明。二是树立重视法治素养和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个法治监狱建设的“关键少数”,把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部是否适合领导岗位的重要标准。对特权思想严重、法治意识淡薄的领导干部要批评教育、督促整改,该调整的要坚决调整。三是坚持用科学方式推进法治监狱建设。在示范创建过程中,不宜搞创建验收,应设置若干评价单元和元素,结合年度考核确立指数或分模块,逐年累进,动态掌握,不宜搞大呼隆、齐上马、集中一次性挂牌,可采取分单项评估、综合评估、阶段性评估与年度评估相结合的方式,探索一年立项、三年评优、五年评估等创建模式。

5.构建法治建设保障体系。一是加强组织保障。深化监狱机构改革,优化机构设置和人员编制配备,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。合理配置干警学历结构,不断提高专业化法治人才比例。健全法治工作机构,完善监狱法律顾问和公职律师制度,着力培养监狱公职律师,充实法治工作力量。二是提高全员法治意识。积极培育、引导监狱干警特别是各级领导干部增强法治意识,树立法治思维,着力提高运用法治思维、法治方式分析解决问题的能力,把法规制度规定内化为监狱干警的行为准则。同时,对罪犯开展不间断地法治教育,提高尊法学法守法用法意识。三是加强教育培训。针对不同需求的干警群体,加强针对性专业培训,做好基层干警心理疏导工作,提高干警法治素养。四是强化技术保障。建立监狱管理智能化综合应用平台,完善指挥中心、电子政务、狱情分析、干警平时考核等信息系统,打造执法管理信息化环境,实现法治监狱运行智能化、规范化。

(三)意见建议

加强监狱法治建设,坚持党的绝对领导是根本保证,依法全面履职是基础,严格、规范、公正、文明执法是重点,深化监狱工作改革是手段,干警队伍是责任主体,督查考核是指挥棒。结合调研情况,对做好监狱法治建设提出“六个结合”的建议。

1.全面摸底和深度调研相结合。加强监狱法治建设,需要进一步深入基层、深入实际、深入群众,全面客观地掌握监狱法治建设现状,摸清底数,找出监狱法治建设的薄弱环节和突破口,增强工作的针对性、实效性。在下步工作中,将监狱法治建设作为重点,配合推动法治监狱建设示范创建。

2.长远目标和阶段成效相结合。监狱法治建设是一个长期过程,必须要有长远的目标和规划,同时,也要有阶段性具体目标和工作措施。现阶段的目标是,强化监狱职能,优化监狱功能,提高监狱效能;更远的目标是,丰富依法治监的基本方式,促进社会大局稳定和公平正义,提升监狱治理体系和治理能力现代化水平;最终目标是,完善中国特色社会主义监狱制度。工作中,要细化具体目标,用每个阶段目标的实现促进最终目标的实现。

3.整体布局和示范先行相结合。加强监狱法治建设,应从监狱事业发展大局中进行整体布局、统筹规划,把法治建设融入监狱工作方方面面。同时,分期分批选取工作基础较好的监狱作为示范,发挥示范引领作用。

4.组织机构和专班推进相结合。加强监狱法治建设,要明确省监狱管理局党委、各监狱党委承担主体责任,主要负责人是第一责任人,成立专门组织机构和工作专班,加强实体推进,着力研究解决监狱法治建设中遇到的问题。

5.宣传教育和全员培训相结合。加强监狱法治建设,要加强法治宣传教育,编写法治宣传手册,深化狱务公开,提升监狱机关社会形象。加强全员法治培训,编写监狱执法标准汇编,提升全员法律素养。

6.监狱法治建设与平安监狱、法治监狱、文明监狱、智慧监狱、特色监狱建设相结合。把监狱法治建设融入平安监狱、法治监狱、文明监狱、智慧监狱、特色监狱建设体系,实现有机结合、同频共振,相互补充、相互促进,全面提升山东监狱工作法治水平。

 

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